Dezessete anos depois de iniciada a estabilização, o Brasil livrou-se da hiperinflação, dobrou a capacidade de crescimento, reduziu o endividamento externo e ganhou a confiança dos investidores estrangeiros. Apesar das vitórias, o sucesso futuro não está garantido. Num momento de incerteza da economia mundial, o país terá que fazer muito mais para deixar de ser uma economia em desenvolvimento e manter as elevadas taxas de crescimento que vêm registrando, além da inflação sob controle.
O desafio é não só consolidar as conquistas já realizadas, mas também adotar políticas que permitam resolver problemas "ancestrais", como a baixa qualidade do ensino e os gargalos da infraestrutura. No livro "2022: Propostas para um Brasil Melhor no Ano do Bicentenário" (Elsevier/Campus), que será lançado dia 31, e cujo conteúdo foi antecipado ao Valor, especialistas fazem um diagnóstico da situação e lançam propostas para que o país, por exemplo, elimine até 2022 a pobreza extrema, que hoje atinge 7% da população.
Organizado pelos economistas Fabio Giambiagi e Claudio Porto, o livro lembra que o país tem deficiências estruturais que, se não forem enfrentadas, abortarão o crescimento sustentado. São elas: baixo nível de escolaridade e de capacitação; gargalos na infraestrutura e nos sistemas logísticos; restrições à competitividade sistêmica; má qualidade do gasto público; escassez de poupança interna e baixa capacidade de inovação.
Na última década e meia, o país estabilizou a economia, mas a inflação ainda é elevada para padrões internacionais. A taxa de juros, por sua vez, é a mais alta do planeta. A solução dos problemas passa pela continuidade do processo de desinflação. O caminho para isso, na visão dos economistas Ilan Goldfajn e Marcelo Kfoury Muinhos, autores de um dos capítulos do livro, é reduzir os índices de preços via cortes graduais e sucessivos das metas de inflação, estacionadas há cinco anos em 4,5%. Esse processo deveria começar já em junho, quando o governo definirá a meta para 2013.
Os economistas afirmam que as expectativas de inflação, hoje na casa dos 6%, são diretamente influenciadas pela meta oficial. E as expectativas explicam quase metade do valor da taxa básica de juros (Selic). O restante é dependente das condições econômicas, como a estabilidade, o risco percebido pelos agentes e a política fiscal.
Assim, a forma mais eficaz de reduzir a inflação é mirar o futuro, ou seja, buscar índices menores ao longo do tempo. A proposta dos autores é que o país adote uma trajetória de redução da meta de inflação para reduzir no presente as expectativas. O governo faria uma transição suave, anunciada de antemão, com redução da meta para 4% em 2013 e para 3,5% entre 2016 e 2020, quando cairia para 3%.
Essa meta de longo prazo de inflação poderia levar os juros nominais a um patamar entre 6% e 7%, com juros reais próximos a 3% em 2020. O nível estaria próximo à Taxa de Juros de Longo Prazo, aplicada às linhas do BNDES. "A economia brasileira poderia conviver com apenas uma taxa de juros, que regularia as operações de mercado aberto e os empréstimos do BNDES. Os juros fixados pelo Banco Central poderiam afetar todo o montante de crédito da economia, aumentando a potência da política monetária", dizem os autores.
Os autores alertam que não é correto afirmar que a simples definição de uma meta mais alta diminui os custos de redução da inflação. "Quanto maior é a meta, mais elevadas são as expectativas de inflação e mais longo será o processo de desinflação." Eles admitem, no entanto, que há custos no caminho. "É preciso reconhecer que o Brasil ainda se encontra em um processo de desinflação e que, no horizonte relevante em que as metas são definidas, a velocidade de convergência para uma inflação baixa afeta o produto".
No longo prazo, no entanto, não há conflito entre uma meta mais baixa e o crescimento do PIB, como mostram evidências empíricas. O verdadeiro dilema ("trade-off") é entre a volatilidade da inflação e do produto após um choque de preços. O regime de metas foi bem-sucedido ao reduzir tanto a média inflacionária quanto a volatilidade do PIB, mas a manutenção da mesma meta desde 2006 mostra um esgotamento do processo, dizem Goldfajn e Muinhos.
O outro aspecto da política econômica que merece inflexão é a área fiscal. Apesar dos avanços obtidos nos últimos anos, o Estado arrecada muito, gasta mais ainda e investe pouco. Num capítulo do livro, Giambiagi e Barbosa recomendam duas medidas para conter as despesas públicas nos próximos 11 anos: fixação de um teto para a expansão da despesa com pessoal, que só poderia crescer 1,5% por ano; e limitação da evolução global do gasto corrente, que passaria a evoluir um ponto percentual abaixo do PIB.
Os autores defendem que o país continue gerando superávits primários de 3% do PIB ao ano e, dessa forma, reduzindo a relação dívida/PIB, o que permitiria uma forte ampliação dos investimentos, a queda dos juros reais e alguma redução da carga tributária, ainda que não a curto prazo. Seguindo esse receituário, o país cresceria 4,5% a 5% ao ano, com inflação na meta e redução gradual da Selic para 2,5% ao ano em 2022. A dívida líquida cairia para 10% do PIB.
"Pode ser que tudo dê certo, mesmo sem o ajuste. Pode ser que por alguma razão fora de nosso controle os juros caiam ainda mais aqui no Brasil, os investidores procurem o país como alternativa para seus recursos e tudo isso se traduza em mais crescimento econômico, a despeito da observação de um ritmo muito forte de aumento dos gastos", dizem os dois autores. "A história, entretanto, está repleta de casos de países que contaram com a sorte de que tudo iria conspirar a favor e, ao final das contas, por não contratarem um 'seguro', viram anos depois a bonança cedendo espaço a graves crises fiscais, desmobilização política, protestos sociais e estagnação."
Projetos de infraestrutura precisam olhar serviços públicos e não obras físicas
Para atender à demanda crescente e viabilizar as taxas de crescimento da economia previstas para os próximos anos, o Brasil precisará investir algo entre R$ 172 bilhões e R$ 291 bilhões em logística e transporte até 2023. O horizonte de investimento considera o que já foi aplicado desde 2008, mas, na avaliação de Bernardo Tavares de Almeida e Hélcio Tokeshi, o dispêndio só será feito se o país mudar a forma de planejar e realizar projetos de infraestrutura.
Num capítulo do livro "2022: Propostas Para Um Brasil Melhor No Ano do Bicentenário", em que tratam dos gargalos de infraestrutura, Almeida e Tokeshi fazem uma diagnóstico da situação atual e propõem a criação de um "sistema moderno de serviços públicos". A primeira mudança é conceitual: a ênfase dos projetos deve ser nos serviços públicos prestados e não na obra física.
"A nós, cidadãos, interessa menos a estrutura física que permite que tenhamos serviços públicos, e mais a qualidade desses serviços. Tanto faz se o prédio da escola é novo, velho ou reformado: o que interessa é que tenha carteiras confortáveis, salas ventiladas e bem iluminadas, pátios e banheiros limpos, e outros serviços essenciais ao aprendizado", dizem os autores. "Ao destacar o serviço passamos a subordinar as questões técnicas às necessidades dos usuários da infraestrutura."
A visão de Almeida e Tokeshi é sistêmica. Segundo eles, é ineficiente planejar obras de infraestrutura de maneira isolada, na tentativa de resolver problemas específicos de demanda. A construção de uma linha de metrô numa região metropolitana, por exemplo. "É possível que seja eventualmente mais barato e mais rápido eliminar alguns deslocamentos por motivos de saúde, construindo-se um hospital no subúrbio, criando incentivos para a geração de postos de trabalho e usos mistos do espaço urbano por meio de polos descentralizados de comércio e lazer, e tratando o fluxo de deslocamentos de maior distância com uma combinação de tecnologias, por exemplo, integrando um corredor de ônibus de alta capacidade e uma linha de metrô mais curta", explicam.
Tokeshi e Almeida, respectivamente diretor-geral e gerente da Estruturadora Brasileira de Projetos, empresa criada há dois anos, por iniciativa do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e de bancos privados, para auxiliar o setor público a desenvolver projetos, apontam as mazelas do planejamento no Brasil. Além do foco em obras e não em serviços, falta integração entre planejamento, orçamento e finanças - o que se planeja nos planos plurianuais não tem correspondência com os orçamentos anuais.
"Os investimentos previstos nos orçamentos da União são frequentemente inscritos em restos a pagar para execução financeira em anos posteriores", assinalam os autores. "O gestor público, sabendo que a única função do orçamento é ampliar ou assegurar os restos a pagar, não tem incentivos à realização de um planejamento coerente com as reais necessidades do projeto. Estão dadas aí as condições iniciais para atrasos nas obras e falta de controle, acompanhamento e transparência na execução dos projetos."
Outro problema é a formulação de planejamento setorial sem a visão de integração de redes e serviços. Planejar mobilidade urbana, explicam Almeida e Tokeshi, é diferente de planejar isoladamente transporte via ônibus, metrô e trens. Uma outra deficiência é a ausência de cultura de gerenciamento de projetos - as metas são estabelecidas sem conhecimento de todas as etapas que o projeto deve percorrer, que estudos e projetos deverão ser realizados, a quais controles ele será submetido etc. Além disso, raramente analisa-se a viabilidade econômica e social dos projetos. Nesse modelo, prevalecem obras paralisadas, caras ou inadequadas.
Os dois especialistas sugerem que o governo limite o recurso à rubrica "restos a pagar", estabeleça metas claras de qualidade fiscal associadas à composição do gasto público, elevando a relação investimento/custeio, e introduza, nos contratos, regulação onde houver ausência ou falha dela, até que um modelo regulatório definitivo seja criado. Recomendam, também, a realização de mais concessões ao setor privado e parcerias públicos-privadas (PPPs). "Certamente, as demandas por infraestrutura e serviços nos diversos setores, se somadas, resultarão em valores incompatíveis com a capacidade fiscal do país", advertem. (CR e FT)
Gasto cresce, mas qualidade do ensino ainda é baixa
O Brasil universalizou o acesso das crianças à educação e elevou os gastos na área a algo próximo dos padrões internacionais, mas segue com níveis baixíssimos de qualidade e gastando muito mais com o ensino superior do que com o fundamental e o médio. Para mudar o quadro, o país precisa, na opinião dos economistas Fernando de Holanda Barbosa Filho e Samuel Pessôa, racionalizar gastos, melhorar a gestão das escolas e investir na melhora do ambiente doméstico.
No capítulo dedicado ao tema, Barbosa Filho e Pessôa derrubam alguns mitos. Um deles, a ideia de que o país investe pouco em educação. O Brasil gasta anualmente 5,2% do Produto Interno Bruto (PIB), face a 5,7% do PIB aplicados, em média, pelos países da OCDE. O dispêndio brasileiro é maior que o do Japão (4,9% do PIB).
O problema, no caso brasileiro, é a composição da despesa. Em termos de paridade do poder de compra (PPP na sigla em inglês) - medida que permite comparação mais acurada entre os países -, o Brasil gastou, em 2007, US$ 2.080 por aluno do ensino fundamental, diante de US$ 8.216 médios da OCDE. Nos casos da pré-escola e do ensino médio, as distâncias são ainda maiores -US$ 1.599 e US$ 5.447 no primeiro caso, e US$ 1.427 e US$ 8.746 no segundo.
"O país possui um padrão de gasto distinto do observado em outros países, em que há elevação dos gastos por aluno entre a pré-escola e o ensino médio, enquanto no Brasil os gastos com educação no ensino médio são inferiores aos gastos com a pré-escola e o fundamental", observam os autores. "Gastamos seis vezes a mais por aluno no ensino terciário do que no ensino fundamental, razão muito acima da observada em qualquer outro país."
Outro dado revelado pela pesquisa: em termos de fração do PIB per capita, que é uma forma de avaliar o esforço do governo com a educação, o gasto com ensino superior no Brasil é bem superior à média da OCDE. Nesse grupo de países, gasta-se, em média, 40% do PIB per capita com ensino superior. No Brasil, a despesa salta para 102% do PIB per capita. Já no ensino médio, enquanto na OCDE o gasto vai a 40% do PIB per capita, no Brasil é de apenas 13%.
Nos últimos anos, o país colocou 95% das crianças entre 5 e 14 anos nas escolas. O problema não é mais, portanto, de acesso, mas de qualidade. No teste internacional Pisa, aplicado pela OCDE, o Brasil apareceu em 53º lugar, num ranking de 65 nações, na prova de matemática realizada em 2006. Pessôa e Barbosa Filho sustentam que a solução para esse problema não passa pela simples elevação do gasto por aluno.
Estudos mostram que o aprendizado de crianças e jovens independe do gasto por aluno. O que se conclui é que a qualidade deixa de responder à elevação da despesa quando um nível mínimo de gasto por estudante - suficiente para dotar a rede escolar de equipamentos e instalações de boa qualidade - é atingido. Enquadram-se nesse caso os EUA, onde a qualidade vem caindo há vários anos. Além disso, é possível, dizem os autores, que a gestão da rede escolar e os incentivos induzidos por ela sejam tais que não haja clara relação entre gasto e qualidade.
Em estudo anterior, Pessôa e Barbosa Filho constataram, a partir de pesquisa feita na rede pública de São Paulo e do Rio Grande do Sul, que a remuneração dos professores não está relacionada com seu desempenho. O tempo de serviço, por sua vez, é determinante na evolução da remuneração. As regras de aposentadoria no serviço público provocam ineficiências.
"As regras de aposentadoria produzem aposentadorias precoces com valor médio superior ao salário dos professores da ativa, fato que compromete parte substancial dos recursos gastos na educação. Por último, há baixíssima desigualdade salarial dentro da rede de ensino público, sugerindo a falta de instrumentos para distinguir os profissionais por seu desempenho", explicam os economistas, sugerindo que se dissemine a prática, adotada em escolas do Rio e São Paulo, de premiar professores das escolas com melhor desempenho nas avaliações públicas. (CR e FT)